Organização da Administração Pública Federal¶
Sobre este capítulo
Neste capítulo, você compreenderá como a Administração Pública Federal se organiza para implementar políticas públicas. Você verá desde o desenho de suas estruturas próprias até as estratégias de articulação com a sociedade civil, por meio de parcerias, para a entrega de serviços de qualidade aos cidadãos.
O Estado é a organização jurídico-política cuja estrutura, funções e limites são disciplinados pela Constituição e pela legislação infraconstitucional. O Estado brasileiro é uma república democrática com organização federativa, integrado pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Na qualidade de Estado Democrático de Direito, a Constituição assegura a igualdade política, o acesso à informação e o direito à participação e ao controle dos cidadãos nos processos de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas.
A Administração Pública é regulada pelo art. 37 da Constituição Federal. Do ponto de vista jurídico, a doutrina a define sob dois aspectos principais [DiPietro, 2023]:
Sentido material ou objetivo: a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico total ou parcialmente público, para a consecução dos interesses coletivos.
Sentido subjetivo ou formal: o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
O conjunto de órgãos e entidades que integram a administração pública é dinâmico, adaptando-se às necessidades de implementação e às linhas programáticas do governo eleito.
O art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, estabelece a competência privativa do Presidente da República para dispor, mediante decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração federal, desde que não implique aumento de despesa nem a criação ou extinção de órgãos públicos, bem como sobre a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
A carta magna garante, assim, que, diante das transformações políticas e tecnológicas, as estruturas organizacionais possam ser constantemente aperfeiçoadas, visando garantir a eficiência da ação estatal.
O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, parcialmente vigente, classifica os órgãos e as entidades da administração federal em dois grandes blocos: a administração direta e a administração indireta.
Administração direta¶
Na organização da administração pública federal direta, a Presidência da República atua como órgão independente do Poder Executivo da União, responsável pelas atividades de política, planejamento, coordenação e controle do desenvolvimento socioeconômico do País e da segurança nacional [DiPietro, 2023]. Nesse sentido, a administração direta exerce uma função predominantemente estratégica, focada na formulação, supervisão e avaliação de políticas públicas.
Os ministérios são órgãos autônomos situados logo abaixo da Presidência da República. Integram a Administração Direta e supervisionam as entidades da administração indireta cujas atividades se enquadrem nas suas respectivas áreas de competência — salvo as exceções vinculadas diretamente à Presidência [CarvalhoFilho, 2023].
A organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios é estabelecida em lei específica, atualmente a Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023. Essa legislação define as macrocompetências de cada ministério, as quais são posteriormente detalhadas nos respectivos decretos de estrutura regimental ou estatuto. Assim, enquanto a lei traz a organização básica geral, os decretos especificam o funcionamento de cada órgão, detalhando o quadro de cargos e funções.
Administração indireta¶
A administração indireta tem como função principal a execução de políticas públicas e é integrada por entidades dotadas de personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e funcional, vinculadas às finalidades definidas em suas leis de criação.
A administração indireta compreende:
Entidades de direito público: autarquias e fundações públicas de direito público.
Entidades de direito privado: empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) e fundações instituídas pelo poder público com personalidade jurídica de direito privado.
A vinculação dessas entidades aos órgãos da administração direta é estabelecida por ato do Poder Executivo federal, atualmente disposta no Decreto nº 11.401, de 23 de janeiro de 2023.
Nota
Caso a proposta de alteração da estrutura regimental de um ministério inclua ou remova a vinculação de uma entidade, o respectivo decreto de estrutura deverá prever a devida alteração ou revogação no decreto de vinculação vigente.
Importante
A descentralização de atividades pode ocorrer nas seguintes dimensões:
Político-administrativa — no âmbito federativo, conforme a divisão de competências entre União, Estados e Municípios, nos termos dos arts. 21 a 33 da Constituição Federal.
Dentro da administração pública — por meio de entidades com personalidade jurídica própria, como autarquias, fundações públicas ou empresas estatais.
Fora da administração pública — parcerias sociais com entidades privadas sem fins lucrativos (terceiro setor) e por meio de parcerias econômicas com entidades privadas com fins lucrativos (mercado).
A opção pela descentralização costuma basear-se nos seguintes objetivos estratégicos de gestão:
Especialização: permite que estruturas focadas lidem com setores técnicos complexos com maior expertise do que o governo central.
Aproximação territorial: situa a prestação dos serviços públicos próxima às realidades locais, melhorando a responsividade regional.
Flexibilidade administrativa: a autonomia financeira e administrativa confere agilidade na tomada de decisões e na adaptação a cenários dinâmicos.
Redução da burocracia: simplifica o fluxo decisório ao evitar que demandas operacionais sobrecarreguem o núcleo central do governo.
Responsabilização: estruturas de governança próprias, como diretorias colegiadas, aumentam a transparência e aproximam o órgão do controle social.
Captação de recursos: confere a capacidade de gerar receitas próprias por meio de taxas e tarifas — embora, na esfera federal, esse impacto seja mitigado pela centralização da arrecadação da União.
Autarquias e fundações públicas¶
Autarquias e fundações públicas de direito público são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica, para prestar serviços públicos ou executar atividades administrativas que exijam poderes próprios de Estado. O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 define autarquia como serviço autônomo, dotado de personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, criado para executar atividades típicas da Administração Pública que requeiram gestão administrativa e financeira descentralizada. A fundação pública de direito público, criada igualmente por lei específica, sujeita-se ao mesmo regime jurídico das autarquias, conforme jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal [DiPietro, 2023].
Autarquias de regime especial¶
As autarquias de regime especial são aquelas às quais a Constituição ou a lei outorgou maior grau de autonomia. Suas prerrogativas típicas incluem a garantia de mandato fixo e estabilidade para seus dirigentes, além da impossibilidade de revisão de seus atos técnicos pela administração direta, ressalvada a atuação do Poder Judiciário.
As agências reguladoras constituem o exemplo mais difundido desse modelo, regidas pela Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, que estabelece as regras gerais sobre a natureza, o funcionamento e o relacionamento das agências com os demais Poderes. O Banco Central do Brasil, por sua vez, adquiriu autonomia operacional formal por meio da Lei Complementar nº 179, de 24 de fevereiro de 2021.
Empresa estatal¶
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja maioria do capital votante pertença, direta ou indiretamente, à União, destinada à prestação de serviços públicos ou à exploração de atividade econômica, nos termos da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, regulamentada pelo Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016.
Sua criação depende de autorização legislativa e é efetivada por decreto do Poder Executivo, por razões de segurança nacional ou relevante interesse coletivo. A empresa estatal pode assumir duas configurações jurídicas: sociedade de economia mista ou empresa pública.
Sociedade de economia mista¶
Destina-se à prestação de serviços públicos ou à exploração de atividade econômica sob a forma de sociedade anônima (S.A.), permitindo a participação de capital privado, desde que a maioria das ações com direito a voto permaneça com a União (art. 4º da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016).
Empresa pública¶
Seu capital social é constituído integralmente por recursos provenientes do setor público, admitida a participação de outros entes da administração, desde que a maioria do capital votante continue com a União (art. 3º da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016).
A relação atualizada das empresas estatais federais está disponível no portal da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (SEST).
Fundação instituída pelo poder público de direito privado¶
O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (com redação dada pela Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1987) define-a como entidade sem fins lucrativos, dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por autorização legislativa para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público. Conta com autonomia administrativa, patrimônio próprio e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
De acordo com o inciso XIX do art. 37 da Constituição Federal, a instituição de fundação é autorizada por lei, cabendo à lei complementar a definição das suas áreas de atuação.
O Supremo Tribunal Federal chancelou a constitucionalidade desse modelo (ADI nº 4.197 SE — consultar o portal do STF pelo número do processo).
Nota
A dualidade de regimes das fundações instituídas pelo poder público — direito público ou direito privado — consolidou-se na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal após a Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, que reformou o inciso XIX do art. 37 da Constituição. A partir dessa reforma, o STF passou a reconhecer que a natureza jurídica da fundação depende do regime definido na lei que a institui. As ADIs 191 e 192 corroboram essa orientação ao afastar a isonomia salarial entre servidores de fundações sujeitas a regimes distintos, pressupondo a existência de dois estatutos jurídicos diferenciados.
Na Figura 3 há uma visualização idealizada dos tipos institucionais correlacionados com suas funções, atividades e áreas de atuação.
Figura 3 Visão idealizada dos tipos institucionais da APF¶
Nota
Por razões históricas, existem desconformidades na alocação de certas atividades na administração pública federal. Há funções finalísticas da área social sendo executadas diretamente por ministérios ou empresas estatais, bem como autarquias desempenhando papéis que não demandam poder de império. Esse descompasso institucional pode gerar restrições e controles inadequados ao tipo de atividade, afetando negativamente o desempenho institucional. Portanto, propostas de reestruturação devem buscar continuamente a adequação do modelo institucional ou de parceria à atividade desempenhada.
Importante
A execução das políticas públicas não ocorre exclusivamente por meio das estruturas internas do Poder Executivo Federal. Além da descentralização federativa (para estados e municípios), o poder público atua em estreita cooperação com entidades da sociedade civil. Assim, ao desenhar a estratégia de implementação de uma política, os gestores públicos devem sempre considerar os arranjos de parceria como alternativas viáveis à criação de novas estruturas estatais.
Parcerias¶
Uma parcela expressiva das políticas públicas federais é operacionalizada por meio de parcerias com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos. Parcerias são uma forma de Descentralização.
Parcerias econômicas com entidades privadas com fins lucrativos
- Finalidade:
fortalecer a interação entre o Estado e o mercado visando à realização de empreendimentos estratégicos no setor de infraestrutura, obras e serviços públicos.
Tipos:
Concessão e permissão (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995).
PPP — Parceria Público-Privada (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004) é definida como contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
PPI — Programa de Parceria de Investimentos (Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016): consideram-se contratos de parceria a concessão comum, a concessão patrocinada, a concessão administrativa, a concessão regida por legislação setorial, a permissão de serviço público, o arrendamento de bem público, a concessão de direito real e os outros negócios público-privados que, em função de seu caráter estratégico e de sua complexidade, especificidade, volume de investimentos, longo prazo, riscos ou incertezas envolvidos, adotem estrutura jurídica semelhante.
Parcerias sociais com entidades privadas sem fins lucrativos
Finalidade: fomento à execução de atividades e ou serviços por entidades da sociedade civil, visando à implementação de políticas públicas da ordem social.
Tipos:
As parcerias com Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e Organizações da Sociedade Civil (OSC) são reguladas por contrato de gestão, termo de parceria, convênio ou congêneres, nos termos da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014 (MROSC — Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil). Os termos de compromisso cultural são regulados pela Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014.
A estratégia de Descentralização de atividades da ordem social para entidades privadas sem fins lucrativos traz vantagens relevantes para a administração:
Expansão da cobertura territorial: Permite entregar serviços em regiões onde o Estado não tem presença física, sem criar novos órgãos ou realizar concursos.
Flexibilidade na gestão de pessoal: Facilita a contratação de profissionais especializados com agilidade, fora do regime de concurso público.
Eficiência operacional: Aproxima o processo decisório dos beneficiários, conferindo respostas mais ágeis e desburocratizadas.
Incorporação de saberes especializados e comunitários: Mobiliza conhecimentos técnicos e locais que o Estado não detém internamente, aprimorando o desenho e a execução das políticas.
Captação de recursos privados complementares: Abre espaço para atrair doações, patrocínios e investimentos privados, ampliando os recursos disponíveis para a política pública além do repasse estatal.
Legitimidade e engajamento democrático: Aproxima a execução das políticas dos cidadãos organizados, ampliando a participação e o controle social.
Responsabilização por resultados: Vincula o repasse de recursos ao cumprimento de metas contratuais claras, criando incentivos formais ao desempenho.
Focalização em populações vulneráveis: As OSCs especializadas identificam e alcançam com maior precisão grupos marginalizados ou em situação de risco.
A Figura 4 apresenta os principais instrumentos jurídicos de parceria utilizados pela União.
Figura 4 Principais modelos de parceria com o setor privado.¶
Sobre as Organizações Sociais federais¶
As Organizações Sociais (OS) federais seguem o disposto na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.
O modelo de Organizações Sociais federais se destina a políticas públicas inovadoras, estratégicas, transversais e de longo prazo.
Podem ser publicizadas para Organizações Sociais atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.
Estados, municípios e o Distrito Federal têm autonomia para dispor sobre o modelo de OS nos termos do art. 15 da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Dessa forma, há muitas leis estaduais e municipais que diferem muito do modelo federal, notadamente no que se refere à composição do conselho de administração, procedimento de qualificação e desqualificação, mecanismos de supervisão, acompanhamento e avaliação, entre outros.
Organizações Sociais federais